Valójában ma 10 éves a NER: „a Főnök” ezen a napon rúgta rá az ajtót a jogállamra
Noha sokan már áprilisban, a Fidesz választási győzelmének évfordulóján megünnepelték a Nemzeti Együttműködés Rendszerének (NER) tizedik születésnapját, az Orbán-rendszer valójában ma tölti be a tízet – véli Schiffer András ügyvéd, korábbi politikus. A 2010 tavaszától őszig tartó bizonytalanságok után ekkor, október 26-án rúgták rá az ajtót a jogállamra, ekkor volt a főpróbája annak az egy ember akarata által irányított rendszernek, amely – tíz évvel később már látjuk – leváltotta a rendszerváltáskor létrehozott liberális demokráciát. Schiffer akkor parlamenti képviselőként közelről követte az eseményeket, meggyőzően mutatja meg e jeles évfordulón az akkor történtek jelentőségét a Válasz Online-nak küldött publicisztikájában.
Tíz évvel ezelőtt, 2010. október 26-án délben éppen az LMP-frakció Dunára néző országházi irodájában ücsörögtem és megkönnyebbült örömmel olvasgattam az Alkotmánybíróság közleményét a később 184/2010. (X. 28.) számon közzé tett és egyhangúlag – tehát a 2010 nyarán már kormánypárti kétharmaddal beküldött alkotmánybírák egyetértésével meghozott – alkotmánybírósági határozatról. Az Ab ebben semmisítette meg a visszamenőlegesen, 2010. január 1. után a közszférában kifizetett nagyobb összegű végkielégítésekre kivetett 98 százalékos különadóról szóló törvényi rendelkezést. A történet előzménye visszanyúlik a korábbi kurzus alatt kipattant BKV-botrányhoz. A legnagyobb visszhangot bizonyos Sz.-né Sz. Eleonóra személyzeti igazgató végkielégítése váltotta ki. Sz.-né a BKV szerint havi 1,2 millió forintot keresett, mégis 86 millió forintot kapott végkielégítés címén, majd tovább dolgozott a BKV-nál. A botrány nyomán beindult belső vizsgálat olyasmiket tárt fel, hogy valaki a rögzített 12 havi járandóság helyett 14 havi pénzt kapott meg távozásakor, máskor egyhavi helyett egyévi bért kapott meg a távozó vezető. Az ekkor még ellenzéki Fidesz rögtön verbális harcot hirdetett a pofátlan végkielégítések ellen.
A földindulásszerű győzelem után a Fidesz a tettek mezejére lépett. A 2010 nyarán megszületett 2010. évi XC. törvény visszamenőleges hatállyal, 98 százalékos különadóval sújtotta a közszférában 2010. január 1. napjától kézhez vett, a jogviszonyok megszűnésével kapcsolatban juttatott bevételek kétmillió forintot meghaladó részét. A kormányoldal számára teljesen nyilvánvaló volt, hogy önmagában a visszamenőleges hatály alkalmazása is ki fogja verni a biztosítékot az Alkotmánybíróságon. Ekkoriban még bárki kérhetett utólagos normakontrollt (hatályba lépett jogszabály alkotmányos felülvizsgálatát) a testülettől, az előzetes normakontrollra jogosult köztársasági elnököt pedig még éppen Sólyom Lászlónak hívták. A Fidesz úgy sakkozott a törvénnyel, hogy annak aláírásáról már az új elnök, Schmitt Pál döntsön, és így a jogszabály mielőbb hatályba léphessen. Majd várták az alkotmánybírósági „végzetet”.
A pofátlan végkielégítések visszaszerzésére amúgy lett volna jogállami megoldás is, sőt, csak az: erre tettem javaslatot a „második felvonásban”, amit persze a kétharmados többség leszavazott. A vicc az egészben, hogy Sz.-né Sz. Eleonórától végül mégsem sikerült visszaszerezni a pofátlan végkielégítést, miközben az általam jegyzett javaslat alapján ez elég egyszerűen ment volna. A 98%-os különadó költségvetési hatása egyébként a minimálisnál is minimálisabbnak tűnt. Csakhogy – ahogyan ezt hozzá közelállók magyarázni szokták – „a Főnök” döntései mögött rendre több indok van.
A 98 százalékos különadós történet legkevésbé a pofátlan végkielégítésekről szólt: tesztüzemnek szánta Orbán Viktor.
Szóval ültem a frakcióirodán és nagyjából egy órán át azt gondoltam: lám-lám, hiába a fideszes kétharmad egész pályás letámadása, azért mégiscsak működik a jogállam. Aztán jött Lázár János Fidesz-frakcióvezető bejelentése, majd megjelentek a monitoron a Lázárra szignált T/1445-ös és T/1446-os törvényjavaslatok az Alkotmány, illetve az alkotmánybírósági törvény módosításáról. A legendás sportkommentátori mondás villant át az agyamon: „Ilyen nincs – és mégis van!” A két törvényjavaslat, pontosabban a belőlük november 16-án elfogadott 2010. évi CXIX. tv. és 2010. évi CXX. tv. úgy módosította az Alkotmányt és az alkotmánybírósági törvényt, hogy megszüntette (pontosabban: egyes alapjogok sérelmének esetkörére szűkítette) az Alkotmánybíróság normakontroll-funkcióját a közpénzügyek területén, egyúttal – negyedéven belül immár második alkalommal – úgy faragta meg az Alkotmány közteherviselésről szóló 70/I §-át, hogy a 98 százalékos adó koncepciója mindenképpen beleférjen. Lázár egyebekben azt is belengette, hogy a két módosítás elfogadását követően újra előveszik a megsemmisített 98 százalékos különadóról szóló törvényt.
A „Főnöknek” mindenképpen volt egy közvetlen, gazdaságpolitikai indoka erre a példátlan húzásra. Az ország újra adósságcsapdában vergődött, Orbánt pedig néhány nappal hivatalba lépése után Brüsszelben felvilágosították: az Európai Bizottság nem enged a hiánycélból. Orbán és Matolcsy ekkor fordultak rá az unortodox gazdaságpolitika útjára. Az unortodox eszköztárnak lényegi elemét képezte a magánnyugdíjpénztárak államosítása, valamint a nem-termelő szektorokban extraprofitot termelő multik különadója, az úgynevezett szektorális adók kivetése. Őszre mindkét konfliktusos lépésre már „csőben voltak” a törvényjavaslatok. A kormány ugyanakkor joggal aggódott amiatt, hogy a magánnyugdíjpénztárak beszántása és a szektorális adók egyaránt fennakadhatnak a taláros testület rostáján. A 98 százalékos különadó ezekhez képest gazdaságpolitikailag tökéletes súlytalan tételnek számított: logikusnak tűnt hát előbb ezzel csínybe menni az Alkotmánybíróságon, s még itt elhárítani az esetleges közjogi akadályokat. Merthogy
a második Orbán-kormány a 98 százalékos különadónál ütközött először közjogi akadályba és erre rögtön a közjogi kordon elbontásával válaszolt.
S pontosan ebben rejlik „a Főnök” stratégiai, hatalompolitikai, a gazdasági kényszereken túlmutató megfontolása az október 26-i Lázár-bejelentés mögött. Ezért kezdtem úgy a 2010. október 26-án 15 óra előtt pár perccel a frakciónak és a választmánynak címzett e-mailemet: „A Fidesz most átlépett egy határt.” Majd úgy folytattam: „Most van az a pillanat, amikor ki kell vonulnunk az alkotmány-előkészítésből.” Karácsony Gergő ehhez még egy javaslatot fűzött: menjünk utcára az Ab-hatáskör szűkítése miatt, november 3-án. A „bázisdemokratikus” pártban meglepő gyorsasággal született döntés. Alig egy óra múlva ott álltam a sajtó előtt és a Lázár-javaslatokra reagálva, az ellenzéki frakciók közül elsőként, bejelentettem az LMP kivonulását az alkotmány-előkészítési folyamatból és november 3-ára meghirdettem az első tüntetést a kiépülő NER ellen.
A magyar liberális jogállam 1989. október 23-ától íródó története – politikai értelemben – 2010. október 26-án lezárult. Másnap Sólyom László leköszönt államfő, az Alkotmánybíróság első elnöke úgy kommentálta az eseményeket: „A lejtőn nincs megállás.” És tényleg nincs.
S hogy miért az alkotmánybírósági hatáskör-szűkítés bejelentését tekintem a liberális jogállam és a NER közti határkőnek?
A feleletet az október 26-án bejelentett eszköztár elemzésével kell kezdenem. Az alkotmánybírósági döntésre a Fidesz egyszerre reagált a testület hatáskörének szűkítésével és felül-alkotmányozással. A hatáskörszűkítés önmagában is a létező legdurvább válaszreakció arra, ha egy másik hatalmi ág a parlamenti többség akarata elé korlátot emel. Egyébként implicit hatáskörszűkítés történt idén is akkor, amikor az ún. börtönkártérítések ügyében a törvényhozó jogerős bírói ítéletek végrehajtását függesztette fel. A 2010. évi CXIX. tv. azonban nem akárhonnan, hanem a „költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről, illetékekről és járulékokról, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvények” területéről zavarta el az Alkotmánybíróságot (ill. szűkítette jelképesre a mozgásterét). Magyarul,
éppen a közpolitika „szívcsakrájában”, a közpénzügyek területén a parlamenti többség (bizony: egyszerű többség is) gyakorlatilag szabadon oldhatja el magát az alkotmányos szabályoktól.
A felül-alkotmányozás pedig annyit jelent, hogy az alkotmányellenesnek talált normát a törvényalkotó nemes egyszerűséggel beemeli az alkotmányba és így számolja fel az alkotmányellenességet. Felül-alkotmányozási kísérletekre korábban is akadt példa. A búcsúzó utolsó pártállami parlament, miután a 3/1990. (III. 4.) Ab. határozat megsemmisítette a választójogi törvénynek azt a rendelkezését, amely szerint a szavazásban akadályozott az, aki a szavazás napján külföldön tartózkodott, az 1990. évi XVI. tv-el a megsemmisített passzust beemelte az Alkotmányba (jó évtizeddel később piszkálta ki onnan a demokratikus parlament). A 2002 és 2010 közötti időszakban a szocialisták gyűlöletbeszéd-ügyben rendre próbálkoztak felül-alkotmányozással – kétharmad hiányában azonban csak antifasiszta elkötelezettségüket tudták polírozni a szimbolikus térben.
A rendszerváltás utáni Magyarország megmaradt központosított államnak, a helyi önkormányzatok pénzügyi mozgásterét pedig ciklusról ciklusra csökkentették a kormányok. A Nemzeti Kerekasztalon egyetértés alakult ki az egykamarás parlament felől, majd a négyigenes népszavazás folyományaként a köztársasági elnök megválasztáshoz elegendő lett az aktuális kormányzati többség egyetértése. A népszavazás amúgy nem vált – svájci mintára – könnyen mozgásba hozható állampolgári eszközzé, a rendszerváltó alkotmányozás rögzítette is a közvetett demokrácia elsőbbségét. Az Antall–Tölgyessy-paktum elhozta a kancellár-demokráciát: a miniszterelnök szerepét megemelte, a kormányt bebetonozta.
A magyar liberális jogállam – Orbán Viktor aktív közreműködésével – 1990 nyarán úgy nyerte el véglegesnek szánt formáját, hogy a mindenkori kormányzati többségnek egyetlen érdemi ellensúlya lett: az Alkotmánybíróság.
A láncolatos kompromisszumok után értéksemlegesre lúgozott alkotmány-szöveget az Alkotmánybíróság töltötte meg értéktartalommal: ebből lett a sólyomi „láthatatlan alkotmány”, aminek olyan alkotmányos parancsokat is köszönhetünk, mint például a jogalkotás kiszámíthatósága, a visszaható jogalkotás tilalma. Az értéksemleges normaszöveg, a cezúrahúzás hiánya (népszerűbb nevén: a félbemaradt rendszerváltás) túl is terhelte az Alkotmánybíróságot: olyan alapvető morális dilemmák, mint a halálbüntetés eltörlése, az abortusz, a kárpótlás, az igazságtétel ügyében az alkotmányozó hatalom egyszerűen rátolta a felelősséget. A magyar állampolgárok kezében egyetlen érdemi közvetlen részvételi eszköz maradt a rendszerváltás utáni két évtizedben a közpolitikai folyamatok befolyásolására: a bárki által indítványozható utólagos normakontroll az Alkotmánybíróság előtt, az actio popularis.
Ennek az ellensúlynak rongyolt neki a NER 2010. október 26-án. Számomra teljesen kézenfekvő válaszreakció volt az alkotmányozási folyamatból való kivonulás. Nézetem szerint az alkotmányosságnak két, egymásba kapcsolódó feltétele van: az alkotmányos rendelkezések a pillanatnyi alkotmányozó többségen túlmutató konszenzust élveznek és magát az alkotmányozó hatalmat is kötik. A 2010. október 26-i bejelentés azt tette nyilvánvalóvá: a Fidesz a pillanatnyi hatalmi érdekeit merevíti alkotmányba, amúgy pedig még a maga által alkotott alkotmányos normákat (l.: Alkotmány 70/I §) is simán átszabja, ha az pillanatnyilag jó ötletnek látszik. Ha pedig nincsen alkotmányosság, minek alkotmány? A 2012. január 1-jén hatályba lépett Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdése – az államadósság-fékbe iktatva – lényegében átvette a 2010. őszi alkotmánybírósági hatáskör-szűkítést:
„Mindaddig, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladja, az Alkotmánybíróság a 24. cikk (2) bekezdés b)–e) pontjában foglalt hatáskörében a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről, az illetékekről és járulékokról, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvények Alaptörvénnyel való összhangját kizárólag az élethez és az emberi méltósághoz való joggal, a személyes adatok védelméhez való joggal, a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadságához való joggal vagy a magyar állampolgársághoz kapcsolódó jogokkal összefüggésben vizsgálhatja felül, és ezek sérelme miatt semmisítheti meg. Az Alkotmánybíróság az e tárgykörbe tartozó törvényeket is korlátozás nélkül jogosult megsemmisíteni, ha a törvény megalkotására és kihirdetésére vonatkozó, az Alaptörvényben foglalt eljárási követelmények nem teljesültek.”
Az Alaptörvény hatályba lépésével egyidejűleg megszűnt az Alkotmánybíróság előtti actio popularis intézménye: a közvetlen részvételre vágyakozó állampolgár számára marad a Nemzeti Konzultáció.
Orbán Viktor 2010-es hivatalba lépésekor felállított egy alapvetően helyes diagnózist. A rendszerváltás utáni két évtizedben (így 1998 és 2002 között is) Magyarországon a politikai kormányzásra csekély mértékben volt lehetőség (jóllehet a demokratikus legitimáció feltételezi a politikai kormányzást), az újfent előállt adósságcsapda pedig amúgy is súlyosan korlátozta az ország pénzügyi szuverenitását. A politikai kormányzás lehetetlenségére azonban Orbán egy cseppet sem szofisztikált, ámde annál brutálisabb terápiát eszelt ki: kibújik a jognak alávetett kormányzás kötelmei, a joguralom alól, a politikai akarat játékszerévé teszi a jogot. Ahogyan egy fideszes képviselő akkoriban odavetette nekünk, háborgó ellenzéki képviselőknek: „Mi vagyunk többségben, az történik, amit mi akarunk, ez a demokrácia!” Orbán a többségi akaratot abszolutizálta, a többségi akarat pedig – a Fidesz párt- és frakciószabályzatának hála – egyenlő az ő személyes akaratával.
Éppen tíz évvel ezelőtt, 2010. október 26-án a többségi politikai akarat korlátlan érvényesítésén alapuló politikai rendszer kiépítése kezdődött meg.
×××
A 2010. évi CXIX. tv. és 2010. évi CXX. tv. vitája alatt, 2010. október 26. és november 16. között amúgy csend volt a magyar jogállam állapotát illetően a művelt Nyugaton. A fideszes törvénygyár tovább zakatolt: ledarálták a magánnyugdíjpénztárakat, újra benyújtották a 98 százalékos adóról szóló törvényt és elfogadták az elsősorban német érdekeltségeket megsarcoló szektorális adókat. Na ekkor, 2010 legvégén – persze szigorúan a médiaalkotmány ürügyén – harsantak fel az első demokráciaféltő kritikák Berlinben és Brüsszelben.
Nyitókép: Orbán Viktor a Fidesz választási győzelme után – a háttérben Schmitt Pállal – 2010. április 11-én. Fotó: AFP/Pörneczi Bálint
