„Hazaáruló baloldal”, „ostoba jobboldal” – joguralom nélkül csak megvetés és gyűlölet marad
„A joguralom a törvényhozót arra kötelezi, hogy minden polgárra ugyanazokat az általános és kiszámítható szabályokat határozza meg” – Mike Károly közgazdász, a Budapesti Corvinus Egyetem korábbi rektorhelyettese a Válasz Online-nak küldött esszéjében az uniós költségvetési vitákban Magyarországgal és Lengyelországgal kapcsolatban rendre előkerülő fogalmat járja körbe. Szerinte mi, magyarok minél kevésbé tudjuk megoldani a saját problémáinkat, annál drágábban fizetünk meg ezért. Többek között az önbecsülésünkkel.
1688-ban az angol parlamentben keményen alkudozó tory és whig képviselők közvetlen célja a királyi hatalom korlátozása volt. Aligha gondoltak arra, hogy amit létrehoznak, egy hamarosan felemelkedő világbirodalom és soha nem látott jólét szilárd alapja lesz.
Angliában az 1600-as évek polgárháborúval, a monarchia lerombolásával majd helyreállításával, egymást követő politikai felfordulásokkal teltek. A két nagy párt közül a földbirtokos toryk jó ideig a királyt támogatták, aki újra meg újra a kereskedő-iparos whigek jogai és érdekei ellen lépett fel. Változást végül az hozott, amikor az uralkodó a toryk jogait is nyirbálni kezdte, akik ezért ellene fordultak. A két párt által megkötött hatalmi paktum jelentősen megerősítette a parlament jogait a királlyal szemben. Ez önmagában nem lett volna különösebben előremutató fejlemény. Nem „demokrácia” jött létre. Szó sem volt népképviseletről, a törvényhozás szűk társadalmi csoportok oligarchikus testületeként működött. A változás pedig jelenthette volna pusztán azt, hogy a királyi önkény helyére oligarchikus önkény lép. Mégsem ez történt.
A „dicsőséges forradalom” szereplői olyan játékszabályokat fogadtak el, amelyek minden hatalomgyakorló mozgásterét korlátozták. Egyrészt elejét vették, hogy bárki önkényesen, egyedi döntésekkel járjon el a legfőbb politikai kérdésekben: a háború, az adóztatás és az igazságszolgáltatás ügyeiben. Másrészt megerősítették – a parlamenttel szemben is – az alattvalók általános szabadságjogait. A célt a változás fő ideológusa, John Locke így fogalmazta meg: „Egy kormányzat alatt élő emberek szabadsága azt jelenti, hogy tartós szabály szerint élnek, amely a társadalom minden tagjára közösen érvényes.” Ez adta meg a keretet ahhoz, hogy a társadalom széles tömegei saját és mások javára kibontakoztassák tehetségüket. És paradox módon
ez erősítette meg a brit államot is: a gyarapodó polgárok hinni kezdtek a koronának, adóikkal, tudásukkal és vérükkel is támogatták azt.
A jog uralmának gondolata ősi volt. Már Arisztotelésznél olvashatjuk, hogy „helyesebb, ha a törvény kormányoz, mint bárki is egymaga a polgárok közül”. De a gyakorlatba ültetés mértéke és sikerének tartóssága új volt. Nem lehet nem észlelni a „szerencsés történelmi csillagzat” szerepét, ugyanakkor Anglia mégis a saját sikerének kovácsa volt. Vezetői szabadon és tudatosan cselekedtek. A joguralom – többé vagy kevésbé alakítható – kulcstényezői pedig, amelyekkel számolniuk kellett, ma is ugyanazok: kiegyensúlyozott hatalmi konstelláció, a hatalmi csoportok belátó paktuma, erős szellemi háttér és az eszmét magáévá tevő közvélemény. Ezek összefüggéseit kell jól megértenünk, ha a joguralom fontos nekünk.
A joguralom: politika
Amint a brit történelmi példa is tanúsítja, a joguralom nem jogi, hanem politikai kategória. Az, hogy egy országban a „jog uralkodik-e”, nem jogászi kérdés, hanem annak a kérdése, hogy a politikai közösség hogyan szervezi meg önmagát. Ha jobban belegondolunk, a jog uralma metafora, hiszen uralkodni csak emberek tudnak. De mit jelent a szókép?
Egyik lehetséges értelmezése, hogy politikai uralmat csak jogi eszközökkel lehet gyakorolni. Ha a hatalom birtokosa akar valamit, foglalja jogszabályba és azt érvényesítse. Ám ez önmagában elég sovány elvárás. Kétségkívül okozhat némi kényelmetlenséget, ha egy hatalmi döntést elvszerűen és nyilvánosan kell megfogalmazni, de a történelem meggyőz minket, hogy valójában nincs az az önkényes akarat, amit ne lehetne jogszabályba foglalni.
A joguralomnak, ha értelmes célkitűzésnek tekintjük, ezért többről kell szólnia, mint a törvényhozáson keresztüli hatalomgyakorlásról. A joguralom sokkal inkább a törvények, a jogrend tartalmával szemben támasztott elvárásokat jelent. Olyan elv, amely a törvényhozót kötelezi.
Mire? Lényegében arra, amit Locke is hangsúlyozott: hogy olyan törvényeket fogadjon el és érvényesítsen, amelyek minden polgárra ugyanazokat az általános és kiszámítható szabályokat határozzák meg. Nem részrehajlók, nem kivételeznek konkrét személyekkel vagy társadalmi csoportokkal. Az érvényesítés része, hogy mind a végrehajtó hatalom, mind az igazságszolgáltatás pártatlanul és hathatósan alkalmazza a szabályokat. A joguralom ilyen módon az önkényes és a szűk különérdekeknek kedvező hatalomgyakorlás gátja.
A meghatározás azonban túlságosan tágnak tűnhet, hiszen az „általános és kiszámítható” szabályok igen sokfélék lehetnek, és sokszor nem egyértelmű, mi számít kivételezésnek. Vajon minden jövedelem ugyanolyan kulccsal adózzon, vagy a közteherviselés egyenlősége éppenséggel növekvő adókulcsokat kíván meg? Mindenkinek legyen joga ellenkező nemű személlyel házasságot kötni, vagy minden tetszőleges nemi összetételű párt megillessen ez a jog? A gyerekeknek van joguk a vallási befolyástól való mentességhez, vagy a szülőknek a gyerekeik szabad vallási neveléséhez? Kinek van joga az országban tartózkodni – kiterjed ez a jog a menedékkérőkre, illegális határátlépőkre? A helyzet az, hogy a joguralom kritériuma önmagában nem ad választ ezekre a kérdésekre. A válaszokat a politikai közösség tagjainak kell megtalálniuk, a joguralmon kívül más szempontokat is mérlegelve. A joguralom nem önmagában vett ideál, inkább a társadalmi kérdések megoldásának egyfajta technikája.
A joguralom mint társadalmi szerződés
Hogyan jut érvényre a joguralom? A leggyakoribb válasz, hogy megfelelő intézményi garanciákra van hozzá szükség. Ma azt mondjuk, hogy mindenekelőtt szabad választásokon és nyilvánosságon alapuló képviseleti demokráciára és független igazságszolgáltatásra. De amilyen közhelyszerű ez a válasz, annyira elégtelen. A szabadon választott demokratikus többség ugyanis nekiállhat elnyomni a kisebbséget. A nyilvánosságot eluralhatják a joguralmat nem értékelő érdekcsoportok. A bíróságok engedhetnek a közhangulatnak, a bírói kar lezüllhet, „aktivista” módon önkényeskedő jogértelmezésekbe foghat.
Ha a joguralom nem ver gyökeret a politikai közösség szellemi és erkölcsi hagyományában, ha nem válik megkérdőjelezhetetlen alapelvvé, az intézményi garanciák önmagukban keveset érnek, gyorsan elforgácsolódnak. De hogyan tud gyökeret verni?
Mi kell hozzá azon túl, hogy a szellem emberei megértsék és magukévá tegyék az eszméjét? Mindenekelőtt az, hogy a közösség hatalmi csoportjai korlátozzák önmagukat, visszafogják uralmi vágyaikat.
Demokratikus keretben ez egyaránt érvényes a hatalmon lévő és a hatalomra törő csoportokra. Az előbbiek ne nyomják el az ellenzéket, az ellenzék ne fenyegesse jövőbeli elnyomással a kormányon lévőket. Az egyoldalú, mások érdekeire, vágyaira nem figyelő akaratérvényesítéstől tartózkodniuk kell a pártpolitikán kívül csoportoknak is – szakmáknak, hivatásrendeknek, önkormányzatoknak, gazdasági köröknek, szellemi és vallási közösségeknek. Önkorlátozásra csak akkor van remény, ha az széles körben, kölcsönösen valósul meg. Egyébként mindenki a nyers akaratátvitel és a balekság között választhat. És nem vethetjük a szemére, ha nem utóbbit választja.
A joguralom alapja tehát egyfajta „társadalmi szerződés” a társadalom szervezett csoportjai között. Ennek hiányában homokra épül. Ha létre is jön egy ilyen megállapodás, vajon be fogják-e tartani a csoportok? Hiszen nincs külső szereplő, aki a szerződést kikényszerítené. Valójában minden politikai közösség számára ez az egyik legnagyobb kihívás. Ha ugyanis valaki éppen nyeregben van, éppen nyerésre áll a hatalmi játszmában, mindig nagy a kísértése a szabályok, a korlátozó normák megszegésére. Miért ne lépné meg? És mi garantálja neki, hogy az ellenfelei a jövőben nem teszik meg ugyanezt az ő rovására?
Hogy érvényre jut-e ilyen „társadalmi szerződés”, nagymértékben szerencse, bölcsesség és erkölcsi tartás kérdése, ám a siker attól is függ, hogy a hatalomra törőknek mekkora ellenállással kell számolniuk. Ha számos erős, jól szervezett csoporttal szembesülnek, akik szembe szállhatnak velük, kétszer is meg fogják gondolni, mit lépnek. Minél jobban szervezett a társadalom, minél erősebb a különféle kisebb-nagyobb érdek- és értékalapú csoportok önszerveződésének hagyománya, annál kisebb valószínűséggel fog megpróbálni egyik vagy másik csoport vagy a koalíciójuk a többiek fölé kerekedni. Ahogyan legújabb könyvében, a Szűk folyosóban a neves amerikai közgazdász-politológus szerzőpáros, Acemoglu és Robinson fogalmaz: az egyenlő szabadságjogok stabil rendszere „nem a hatalmi fékeken és ellensúlyokon vagy az okos intézményi tervezésen alapszik, hanem azon a zavaros folyamaton, amelynek során a társadalom mobilizálja önmagát: az emberek megvédik szabadságjogaikat és aktívan korlátozzák, hogyan írhatnak elő számukra szabályokat és viselkedési módokat”. A könyv címe pedig arra utal, hogy mindig „szűk az a folyosó”, ahol e folyamat kedvező irányt vehet.
A joguralom tehát nem csak elhatározás, politikai akarat kérdése. Sokkal inkább a politikai közösség egyfajta belső egyensúlyának eredménye és tükre. Ha egy ország valódi közösségként tekint magára, a joguralmat önmagából kell „kiizzadnia” – csakúgy, mint minden politikai eszményt a gyakorlatba átültetnie. Az pedig, hogy milyen jog fog uralkodni, a közösség értékvitáiban és érdekütközéseiben formálódik. A brit példa is bizonyítja, amit később Tocqueville az amerikai demokráciáról mondott: „a szabadság általában nehezen, viharok között jön létre, és a polgárok viszályai tökéletesítik”.
Joguralom kívülről?
Ennek fényében érdemes értelmezni és értékelni az olyan törekvéseket, amelyek kívülről akarják egy ország kormányzatát a joguralomra kényszeríteni vagy ösztönözni. A próbálkozás sokféle formát ölthet a háborús megszállástól a különféle nemzetközi szervezetek dorgáló nyilatkozataiig. Az Európai Unió új szabályozása a tagállamoknak járó uniós költségvetési források folyósítását köti „joguralmi” kritériumokhoz. Ez talán azokhoz az esetekhez áll a legközelebb, amikor a segélyező országok vagy szervezetek különféle „jogállamisági”, „korrupciócsökkentési” és egyéb „jó kormányzási” feltételekhez kötik a szegény (jellemzően afrikai) országok segélyezésének fenntartását. Hasonlóság már az is, hogy magát a mérsékelni kívánt problémát is részben a külső források idézik elő. Ha egy kormányzat csak adókból jut bevételhez, az rákényszeríti, hogy valamit nyújtson is az adóztatott társadalmi csoportoknak cserébe. Külső „ingyenpénz” esetén nincs ilyen nyomás, azt a kormányzó erők szabadabban használhatják saját hatalmuk és klientúrájuk építésére. A különféle „politikai kondíciók” ezt próbálják meg ellensúlyozni. Általában kevés sikerrel, mert a donoroknak kevés a valós ráhatásuk, és egyébként is ritkán igazán elszántak. A megítélt segélyeket nem szívesen vonják vissza, az nekik is a kudarc beismerése. Persze némileg biztató pozitív példákat is találhatunk.
Kérdés, hogy ha az Európai Bizottság és Tanács általi forrásmegvonás vagy a vele való fenyegetés valós hatást érne el például Magyarországon, pontosan mi lenne ez a hatás. A Bizottság az Unió végrehajtó szerve, egyfajta kormánya, a Tanácsban pedig a tagállami kormányfők ülnek. A tervezett eljárás szerint a Bizottság javasol, a Tanács minősített többséggel dönt. Két politikai szervről van szó, összhangban azzal, hogy a joguralom „értékrendi”, nem jogi, hanem a jogon felüli, politikai kritérium. A Bizottság és a Tanács így csak politikai döntéseket hozhat.
Folyik és még sokáig folyni is fog a vita a szabályozás pontos tartalmáról. A jogszabály ahhoz köti a szankcionáló eljárást, hogy sérülnek-e az Unió „pénzügyi érdekei” az uniós források felhasználása során. De a pénzügyi és eljárási szabálytalanságok közvetlen kezelésére már eddig is létezett egy – hihetetlenül cizellált, bizantinus – szabály- és intézményrendszer. Most olyan dolgokat kell majd vizsgálnia a Bizottságnak, mint „a törvényhozás transzparens, elszámoltatható és demokratikus folyamata, a jogbiztonság, a végrehajtó hatalom önkényességének tilalma, a hatalmi ágak elválasztása” és hasonlók. Ezek a fontos pozitív dolgok kétségkívül mindenre hatnak a társadalomban, így az Unió „pénzügyi érdekeire” is. De általános fogyatékosságaik nem véletlenül nem szokták perek tárgyát képezni: döntően nem jogi, hanem jogon felüli, politikai kategóriák.
Olyan ügyek kerülnek tehát majd az EU szervei elé, amelyekben az uniós kormányok nagy többségének politikai vitája van egy ország kormányzatával. Ez egyszersmind azt is jelenti, hogy az adott országon belüli politikai vitába is beszállnak, hiszen valószínű, hogy a vitatott kérdésben az országon belüli is megoszlanak a politikai álláspontok.
Ilyen esetben a joguralom létrejövő formája már nem a nemzeti közösségen belüli érték- és érdekkonfliktusok eredője lesz, hanem részben az európai szintűeké is. Ennek örülhet, aki az uniós közösség bölcsességében bízik inkább, míg aggodalommal töltheti el azt, aki a nemzetében.
Persze tegyük hozzá, hogy a jogrendünket már most is nagy részben az Unió alakítja. A „joguralmi” mechanizmus pedig nem biztos, hogy eljut odáig, hogy közvetlenül formálja a belső jogrendet. Talán nem lesz több hatása, mint hogy fenyegetéseivel vagy szankcióival némileg gyengíti az aktuális kormányerők hatalmát és erősíti a politikai ellenzéket, illetve az igazságszolgáltatás vagy más önkormányzó társadalmi csoportok autonómiáját. Vagyis módosít kissé a belső hatalmi egyensúlyon. Ennek rövid távon lehet kedvező hatása. Hátulütője, hogy vonzóbbá teszi a „Brüsszelbe (Berlinbe stb.) szaladgálást”, ami nem biztos, hogy a legjobb konfliktuskezelési technika.
A magyar történelemben legkésőbb Géza fejedelem óta része a belpolitikának az a stratégia, amely külső (köztük: különböző német) hatalmi csoportokkal szövetkezik. Nincs ebben semmi új, és keseregni sincs miért rajta. Lehet ezt jóra és rosszra is használni. De mindig ára volt és ára van. Minél kevésbé tudjuk mi magunk megoldani a saját problémáinkat – és ez közös felelősségünk –, annál drágábban fizetünk meg. Többek között az önbecsülésünkkel.
A széthúzás démona
Jobban tesszük, ha magunkba nézünk. A joguralom előfeltétele a 17. századi Angliában az volt, hogy a toryk és whigek félretegyék sérelmeiket, felhagyjanak a széthúzással. Az elmúlt évtizedekben sokan sokat tettek azért, hogy a joguralom erodálódjon Magyarországon. 2017-ben a Kommentár hasábjain amellett érveltem, hogy
nálunk a joguralmat végső soron az ássa alá, hogy a politikai oldalak azt hiszik, nincs rá okuk, hogy számoljanak a többiekkel.
Az egyes csoportokat „nem érdeklik a többi csoport reményei vagy szükségletei… de kóros érzékenységet tanúsítanak a maguk bajában” (Ortegy y Gasset). Ez az érzület uralja közéletünket ma is: „Míg a kormányzó jobboldal fősodra a nemzetet önmagával azonosítja, és politikai ellenfeleitől minden szimpátiát megvonva kizárná őket a közös dolgaink alakításából; addig a baloldal más országok »haladó« politikai csoportjaival remél együttműködést, nemzetközi szervezetektől és más nemzetek vezetőitől vár támogatást, miközben a legcsekélyebb kísérletet sem teszi arra, hogy megértse a hazai jobboldalt és támogatóit. Ehelyett – igen kényelmesen – gonosznak és ostobának tartja őket, akik közül egyeseket talán át lehet csábítani a térfelükre, de a maradókat a közügyek közelében megtűrni nem lehet.” Persze a felelősség a mindenkori hatalmi erővel arányos.
A politikának vannak törvényszerűségei. Ilyen, hogy a szemben álló politikai csoportok közötti szárba szökkenő megvetés és undor mindig megtermi keserű gyümölcseit. Ilyen keserű gyümölcs a joguralom hanyatlása. A széthúzáson túllépni akaró erőket pedig egyelőre bedarálják a politikai oldalak.
Nyitókép: képviselőházi ülés Párizsban, René Rousseau-Decelle 1907-es festményén (forrás: Roger-Viollet / Roger-Viollet via AFP)
