Ilyet az MSZMP művelt – Jakab András a fideszes vagyonátmentés indokolhatatlanságáról
A tegnap megszavazott ezermilliárdos vagyonkiszervezés ellentmond a demokratikus működés elvének – állítja Jakab András. Az alkotmányjogász a Válasz Online-nak részletesen kifejti, a közjó szempontjából miért indokolhatatlan az eljárás, de azt is, a hűtlen kezelés miért nem áll meg mégsem „az elkövetőkkel” szemben. Jakab nem talált nemzetközi példát arra, ami kedden itthon történt: a közvagyon pártkötődésű alapítványoknak ajándékozására. A magyar múlt egyik dicstelen pillanatában azonban előfordult már ilyen: az MSZMP nagyon hasonló technikát használt a vagyonátmentésre, mint amit ma a Fidesztől látunk. A Bécsben élő és tanító alkotmányjogász a konzervatív tudósok által alapított, Sólyom Lászlót is soraiban tudó Eötvös Csoport tagja, ahol májusban a hibrid rezsimek jogrendjéről tart előadást. Szerinte Magyarország ilyen rendszer: lehetne ugyan erős alkotmányos alapon támadni a vagyonátmentő jogszabályt, csak éppen az Alkotmánybíróságon már nem igazán érdemes. A testületnek nem szokása ugyanis szembemenni a kormány érdekével. Miért nem? Nagyinterjúnkból ez is kiderül.
– Kicsit legalább újra gyereknek érezhetjük magunkat, nemde?
– Mert?
– Amikor utoljára egy pártállam elkótyavetyélte a közvagyont, ön is alig volt több tíznél…
– Vagy úgy! Valóban vannak párhuzamok a mai események és a rendszerváltás időszaka között, de ami például a három évtizeddel ezelőtti, sokat emlegetett privatizációt illeti, a különbség is jelentős. Akkoriban ugyanis kapott valamit az állam az eladott vagyonért cserébe: pénzt. Ma, amikor „közfeladatot ellátó vagyonkezelő alapítványokba” szervezik a közvagyont, az állam nem kap értük egy forintot sem. Mégis jogos a felvetése: a mai gyakorlatnak is van történelmi előképe abból az időszakból.
– Mi lenne az, ha nem a privatizáció?
– Talán némelyeknek még dereng a Next 2000 Kft. története. Röviden:
amikor az MSZMP vezetése látta, hogy oda a politikai hatalom, az állampárt vagyonát kft.-kbe kezdte szervezni. Egyszerűen apportálták a vagyont egy magánjogalanynak, ingyenes juttatással. Éppen úgy, ahogy ma az alapítványoknak.
– Csakhogy akkor a bíróság közbe tudott szólni: nem jegyezte be az apportot, például.
– Volt, hogy nem, de több hasonló akció sikeres volt.
– Ma a bíróság tehet bármit? Hiába passzolták át például Fidesz-holdudvar által irányított alapítványokba a korábban közpénzből százmilliárdokért megvett Mol-részvényeket, törvényben rögzítették a vagyonátadást.
– Ha nem hoztak volna törvényt róla, csak egyszerűen átadják a vagyont, megállhatna a hűtlen kezelés tényállása is – így valóban nem.
– Nemzetközileg lát példát arra, hogy közvagyont ilyen alapítványokba szervezzék?
– Lehet, hogy valahol van ilyen, de én – bár kerestem – nem találtam rá példát. A törvényszöveg indokolása is beszédes: abban szokás hivatkozni a nemzetközi példákra. Itt ilyen nincs. Olyan ugyan létezik máshol is, hogy egyetemeket alapítvány működtet, de ez tipikusan a „nem Mercedes, hanem Moszkvics, és nem osztogatnak, hanem fosztogatnak” esete. Ez a konstrukció, amikor a felsőoktatás esetében a forrásokat a mindenkori kormány köteles biztosítani, de a vagyont és a döntési lehetőséget teljesen kiveszik a kezéből, nem hiszem, hogy létezik máshol. Nem csak példa nincs erre: nagyobb gond, hogy legitimnek tűnő magyarázat sincs. Hivatalosan a mindenkori kormányzattól való függetlenség áll a felállítás mögött, de ezt erőteljesen árnyalja, hogy gyakran kifejezetten a jelenlegi kormányoldalhoz köthető politikusok kerülnek az alapítványokat irányító kuratóriumokba. Vissza sem hívhatók, az új tagokról is ők döntenek, nem az alapító állam. Minimum kérdéses az is, hogy kifejezetten közpolitikai kérdéseket szabad-e kivonni a mindenkori kormányok hatásköréből.
– Rémeket lát – mondaná erre Gulyás Gergely. A miniszter szerint a közérdekű vagyonkezelő alapítványok közfeladatot látnak el, az államnak pedig elővásárlási joga van például a most átadott Mol-részvényekre.
– A Mol-részvényeket néhány éve megvette az állam az adófizetők százmilliárdjaiból. Most egyetlen forintot nem kért értük, ingyen átruházta őket több alapítványra. Ha ezek esetleg eladnák a paketteket, megveheti az állam – ismét százmilliárdokért, ismét az adófizetők pénzéből. De ha ettől a konkrét példától eltekintünk, akkor is azt látjuk: az egész alapítványba szervezésnél hiányzik a kormányfüggetlen működés legitim indoka.
– Ön talán nem szereti a kormánytól való függetlenséget?
– Napi szintű állami feladatok ellátásakor ez külön igazolást igényel egy demokráciában. A kormányfüggetlenség elsősorban kontrollintézményeknél lehet legitim szempont, éppen a kormányzati visszaélések elkerülése érdekében – erre a bíróságok és az alkotmánybíróság lehet példa. Ez azonban aligha értelmezhető az egyetemekre, kastélyokra, földekre. Másodsorban hosszú távú érdekek biztosítása céljából lehet indokolt a kormányfüggetlenség, ezért szokták a nemzeti bankokat, fiskális tanácsokat kivonni a kormány felügyelete alól. Belátható: rövidtávon mindenki nagyon boldog lenne, ha hirtelen sokkal több pénzt nyomtatnának, de aztán kiderülne, hogy mindenki rosszabbul járna úgy. A mostani kiszervezéseknél viszont nem látni azt a fajta erős feszültséget a hosszú távú és rövid távú közérdek között, amely ezeket igazolná. Harmadrészt felvethető, hogy esetleg egyes alapjogok garantálása érdekében van szükség a kormányfüggetlenségre, például a tudomány szabadsága vagy egyházi intézmények esetében a vallásszabadság érdekében. Nincs azonban olyan új alapjogi garancia, amelyet ez a most felálló konstrukció biztosítana, különösen nem a kuratóriumokkal szemben. Vagyis erről sincs szó. A vagyonkezelő alapítványokba szervezés, és ennek sarkalatos törvénybe iktatása tehát nem indokolható. Nem is indokolják. Nem hivatkoznak semmire a törvényszövegben. Azt mondják, ezek legyenek függetlenek a mindenkori kormánytól, de hogy miért legyenek, arra nincs válasz. Nem csoda, hiszen a közjó szempontjából koherens, valódi indokot nem lehet találni.
– Az emberek demokratikusan kétharmados többséghez juttatták a Fideszt, amely jogszerűen dönt, ön erre megkérdőjelezi ennek legitimitását és támadja a magyar demokráciát!
– A demokrácia nem egyenlő a többségi szavazással, alkotmányjogi értelemben az a politikai felelősségi struktúrát jelenti. Az egész lényege a felelősség. A politikai értelemben vett felelősségre vonás lehetősége. Hogy a közpolitikai döntéshozókat időnként le lehet váltani, ha döntéseik nem a közjót szolgálják. Ezt a rendszert többféleképpen is alá lehet ásni. Egyrészt úgy, hogy eljárásilag megnehezítjük a leváltási folyamatot – ide tartozik a választókerületek saját politikai érdek szerinti alakítgatása, de a levélszavazatok eltérő kezelése is. Elriasztjuk vagy ellehetetlenítjük az alternatívát ajánlókat: ellenzéki politikusok és pártok ügyészségi, adóhatósági és számvevőszéki vegzálása tartozik ide. Továbbá: megnehezítjük a választópolgárok számára a tényalapú tájékozódást közpolitikai kérdésekben. Az állami propaganda működtetése és az ebbe nem besorolható egyéb médiumok elfojtása tartozik ide. A negyedik módszer pedig:
a jövőben megválasztandó politikusoktól elvesszük a döntési kompetenciákat. Jelen esetben erről van szó. A kiszervezési eljárás tehát kiiktatja a felelősségi elemet, a demokratikus döntéshozatal alapját.
– Szóval ami történik, ellentmond a demokratikus működés elvének.
– Igen. Ez egészen világos.
– Bocsánat, de az alkotmánybíróságot nem arra tartjuk, hogy az efféle törvényeket megsemmisítse?
– A demokrácia alkotmányban is rögzített elvére hivatkozva meg lehetne támadni a jogszabályt az Alkotmánybíróságon. Még akkor is, ha az alkotmányban egyébként van szó arról, hogy vagyonkezelő alapítványokról sarkalatos törvényt kell hozni – arról azonban nincs, hogy ilyen konstrukcióban kell. Ötven ellenzéki képviselő vagy az ombudsman is beadhatna tehát felülvizsgálati kérelmet. Csakhogy ma annak, hogy az Alkotmánybíróság a kormányzati szándékkal szemben fellép, közel nulla az esélye. Ez nem az én véleményem: kvantitatív felmérések mutatják, hogy olyan ma Magyarországon csak a legritkább esetben fordul elő, hogy az Alkotmánybíróság fellép az egyértelmű kormányzati akarattal szemben.
– A közjavakat tehát nem tudja megvédeni az intézményrendszer és a híres jogállam. Nem rossz konstrukció akkor ez úgy, ahogy van?
– A modern alkotmányos demokráciák két elvre épülnek. A demokrácia elvéről már beszéltünk. A másik: a jogállamé. A hagyományos kép szerint az utóbbi afféle őr, amely vigyáz a demokráciára. Kiderült azonban, hogy ez fordítva is működik. Ha a demokratikus rotáció nem biztosított, ha nem érzik az emberek, hogy az adott kormány leváltható, akkor a jogállami mechanizmusok sem fognak rendesen működni, hiába vannak benne egyébként a joganyagban. Japánban is megvannak például a bírói függetlenség szabályai, ők nagyrészt német mintára tették bele a joganyagukba. Ám ha megmérjük ott a bírói függetlenséget, lesújtó a kép.
– Hogyan lehet azt mérni?
– Meg kell nézni, mekkora eséllyel nyer az állampolgár, ha pert indít az állammal szemben. Ha erre nincs esély, akkor ott baj van. Japánban márpedig ezt mérték. A németekéhez hasonló szabályokkal sem működik a dolog.
– Ázsiai mentalitás?
– Nem, hiszen aztán tesztelték ezt dél-amerikai országokban is. És azt vették észre, hogy a bírói függetlenség leginkább a kormányzati stabilitással függ össze. Minél tovább látszik mozdíthatatlannak a kormány, annál kevésbé érvényesül. Ha tehát a Liberális Demokrata Párt ötven éve kormányon van Japánban, lehet ott akármilyen szép szöveg az alkotmányban a bírói függetlenségről, a bírák nem fognak az állam ellen dönteni. A leválthatatlanság érzete a hatalmon lévőket pedig vakmerőbbé teszi, hiszen a demokratikus rendszerekben éppen az a visszatartó erő, hogy viszonylag rövid időn belül ellenzékbe kerülhet bárki. Magyarországon, noha a formális szabályokkal is van gond néhány helyen, a jogállami intézmények azért nem működnek jól, mert a demokratikus rotáció nem működik. Sem a hatalmon lévők, sem a bíróságok nem hisznek abban, hogy fel lehet lépni a kormányzattal szemben, ez pedig így önbeteljesítő jóslattá válik.
– A közjavak mai kilapátolása nem épp azt mutatja, hogy a kormány igenis számol önnön közjogi leválthatóságával?
– Nem tudom. A rendszerváltásra visszanézve annyi mindenesetre megállapítható, hogy a hatalom szempontjából fontosabb az erőforrások kérdése, mint a közjogi szerkezet. Utóbbi persze nem lényegtelen, alkotmányjogászként nem is mondhatok mást, de azért a pénz nagy úr. Amit most látunk, nem is szól másról. Nem csupán egyetemekről, kastélyokról és földekről beszélünk, még nem is csupán értékes Mol- és Richter-részvényekről. Az ősztől felálló, a központi kormányzat alól kiszervezett új szerv, a „Szabályozott Tevékenységek Felügyeleti Hatósága” is ebbe a sorba illik. Mi is tartozik oda? Dohány, kaszinó, bírósági végrehajtás, szerencsejáték. Mi kapcsolja össze ezeket a területeket? Annyi, hogy sok pénz van bennük. Semmi más.
– A folyamat végpontján akár össze is köthetik a pénzt fialó kiszervezéseket a forrásigényes kiszervezésekkel. Akár évtizedekig is finanszírozza magát a rendszer államként az államban, akkor is, ha formális már másé a politikai hatalom.
– Törékenyebb azért ez ennél még akkor is, ha a finanszírozás így megoldható lenne. De ehhez nem értek, erről közgazdászt kellene megkérdezni. Amiben viszont szinte biztos vagyok: ha a rendszert meg akarjuk érteni, érdemes szétválasztanunk a formális és az informális szabályokat. A mostani rezsim azért tud működni, mert elhalványítja a formálisakat, és az informálisak válnak meghatározóvá. Például: van büntető törvénykönyv – csak éppen bizonyos emberekre nem alkalmazzuk. Merthogy az informális szabályok nem leírva vannak, hanem a fejekben. Ami a betartásukat biztosítja: az erős emberbe vetett hit, az ő leválthatatlanságának, mozdíthatatlanságának érzete. Ha ez megdől, ha elillan a hit, akkor az informális szabályok is dominószerűen dőlhetnek össze.
– Ha „a főnök” éppen most tankolt fel forrással, már miért illanna el?
– Nem vagyok jós, de azok jelentős része, akik most a kormány emberének számítanak, biztosan elgondolkodnának, jó-e nekik ellenzékben is egy korábbi rendszert, hálózatot szolgálniuk. Önérdekkövetők ám ők is.
– Ha mégsem, akkor kasza, kapa? Forradalommal lehet csak visszaszerezni a közvagyont, mint sokan mondják? Nem örülnénk…
– Abban a játékban, amely az utóbbi hetekben indult a magyar nyilvánosságban, nem érdemes részt venni. Káros lehet. Amikor sok esetben a legjobb szándékkal arra készítenek terveket nagytudású emberek is, hogy jogi trükkökkel hogyan lehetne a köznek visszaszerezni az annak ellenőrzése alól kivont vagyont, fel is hívhatják a figyelmet egy-egy hézagra – lehetőséget teremtve arra, hogy ezeket az illetékesek időben befoltozzák. Arról érdemes gondolkodni, hogy milyen országban szeretnénk élni, milyen alkotmányos szerkezetet tartanánk helyesnek, de a most felállított, általam is elfogadhatatlannak tartott jogi szerkezet megváltoztatásának konkrét eljárási módjain egyelőre felesleges spekulálni. Főleg, hogy bármikor bármin változtathatnak még.
– Például a választási törvényen! Ha újra arányos, kétfordulós voksolás lenne, az ellenzék egy szót sem szólhatna, hiszen ezt hiányolja rég, közben örökre érinthetetlenek maradnának a kétharmaddal kiszervezett vagyonelemek. Logikus húzás lenne, nem?
– Van benne logika, engem azonban meglepne, ha a kormánypárt önként lemondana a kétharmad lehetőségéről. Annyi szabály van kétharmaddal rögzítve, hogy ez a jogrendszer értelmesen szinte nem is működtethető nélküle. Korábban, ugye, az volt a vád az alkotmány ellen, hogy túl sokat lett módosítva. Nos, az Alaptörvénynek már a kilencedik módosításánál tartunk. Az egész rezsim logikája a pillanat uralása és a direkt kontroll. Csodálkoznék tehát, ha maguk elől is elzárnák a kétharmad lehetőségét.
– Ha akármilyen választási rendszerrel, de jövőre újra hatalomba szavazza a kormányt a többség, legitimmé válik ez a mostani közvagyon-kimentés is. Lehet az ellen érvelni demokratikus alapon, amit éppen a nép szentesített?
– Értelmezési vita azért elég sokáig folytatható erről. A kormánypárt nyilván szentesítésként fogná föl, azonban legitim felvetés lenne, hogy nem az, hiszen nem demokratikusak a körülmények, amelyek között a döntés megszületett. Szavazások a szocializmus idején is voltak, az állampárt jelöltjeit rendre meg is szavazták nagy arányban, mégsem gondoljuk ettől, hogy demokratikusan szentesített lett volna az akkori rezsim.
– Azért diktatórikusnak sem nevezhetők a mostani körülmények.
– A hibrid rezsim elnevezés elfogadható és találó. Az efféle rendszerek jogrendjéről lesz szó az Eötvös Csoportban, május végén. De a lényeg: valóban nem diktatórikusak, nem autokráciák az ilyen rezsimek. Mégpedig azért nem, mert például ezekben nem jellemző a nyílt és egyértelműen jogszerűtlen fizikai erőszak vagy leszámolás az ellenzékkel szemben. Nincsenek tömeges emberi jogi atrocitások. Oroszország: az már nem a köztes, szürke zóna. Az már autokrácia. Magyarország és Lengyelország hibrid rezsimek. Demokráciát erodáló lépéseiket megtették, bizonyos nagyon durva dolgokat nem.
– Van a hibridségnek szükségszerű dinamikája az autokrácia felé? Putyin sem így indult, ugye…
– A hibrid állapot sosem stabil, de nem csak egy irányba mozdulhat. Hosszútávon, évtizedeken át nem tud a rendszer hibrid formában maradni, az biztos, hiszen a mindenkori kormányzatnak a hatalom megtartásához vagy meg kell tennie egy idő után azokat a kemény lépéseket, amelyektől már autokratikusnak számít, vagy el kell fogadnia, hogy leváltható – akkor pedig demokráciává alakul vissza.
– A kormánypárt ettől még demokratának tartja magát ma is, alapértékekben pedig van azért stabilitás: a szuverenitásért folytatott harc például konstans.
– Volt idő, amikor a demokrácia nevében bírálták a jogállamiságot: az Alkotmánybíróságot kritizálták arra hivatkozva, hogy döntései nem felelnek meg a nép akaratának. Most épp trükkös jogi megoldással kapcsolják ki a demokratikus felelősségi viszonyokat. Ma a jogászkodás a fontos, a demokrácia nem. Ugyanez a helyzet a szuverenitással.
Egyrészt megvédik azt Brüsszellel és az IMF hitelével szemben, közben viszont a mindenkori, magyarok által választott döntéshozók szuverenitását csökkentik a vagyonkiszervezésekkel. Meg a kínai hitellel. Minden és mindennek az ellenkezője igaz lehet ebben a rendszerben. Egyszerre.
– Látja a Nyugat felelősségét abban, hogy most nem különösebben figyelnek oda az emberek, amikor éppen elviszik a javaikat, politikai döntésük következményeit pedig csökkentik?
– Arra céloz, hogy Nyugaton gyakran farkast kiáltottak és ezerszer temették már a magyar demokráciát?
– Arra.
– A nyugati lapokban valóban pontatlanul, túlzóan, helyenként karikírozva írnak Magyarországról, de akárcsak a karikatúrában, ezekben a híradásokban is van igazság. Nagyon fontos azonban különbséget tenni a nyugati média és a nyugati politikusok között. Utóbbiak nagyon pontosan látják, mi történik Magyarországon és – kevés kivétellel – nem érdekli őket. Csak azóta van erősebb nyomás a magyar kormányon, amióta meglepő módon saját sikerének áldozata lett. Annyira jól működött a NER-modell, hogy Lengyelország is átvette, ami viszont már elég nagy ahhoz, hogy a nyugati politikusokat is érdekelje.
– Amúgy lenne eszközük, hogy fellépjenek demokráciaerodáló tagállami lépések ellen?
– Közkeletű tévedés, hogy nincs. Hogyne lenne! Rengeteg eszköze van az EU-nak, négy éve még egy külön könyvet is publikáltunk a használható jogkikényszerítési mechanizmusokról. Az EU-s mechanizmusok sajátossága, hogy szinte mindig van bennük egy olyan lépés, ahol politikusok döntenek. Azaz meg lehet egyezni. A politikai érdek mindig felülírhatja a folyamatot, vagyis nem klasszikus, ügyészségi jellegű szankciós mechanizmusok ezek. Igen, indíthatott volna a Bizottság például kötelezettségszegési eljárást a rezsimnek nagyon fájó ügyekben is, amilyen például Paks 2 volt. El is kezdték vizsgálni, aztán elhalt a dolog.
– Mert a németek és franciák is kaptak benne lehetőséget. Hirtelen már nem volt vele semmi baj.
– Maradjunk annyiban, hogy a politikai érdek felülírja a demokratikus szempontokat. A német kormányzati álláspont és az EU-s döntések közötti korreláció minden felmérés szerint nagyon magas, tehát a maga szempontjából nem volt rossz húzás a magyar kormány részéről, hogy a német cégekkel kifejezetten kedvesek vagyunk, finoman szólva. Az idén hatályba lépett költségvetési jogállami mechanizmus működése sem látszik egyelőre; azaz nem lehet látni, hogy a jogállami hiányosságok mekkora pénzmegvonást jelentenek majd. Az is lehet, hogy semekkorát. Hogy az egész olyan lesz, mint a maastrichti kritériumok: rendkívül szigorúak és világosak voltak papíron, csak éppen a gyakorlatban nem tartatták be senkivel. Mondjuk meg is lett az eredménye. A helyzet mindenesetre mutatja a nyugati politikusok rövidlátását, rossz helyzetfelismerését és önsorsrontását: a helyzet ugyanis eszkalálódik, Magyarországról átterjedt Lengyelországra, most már Szlovéniára is, s egyre nehezebb lesz kezelni. Aminek az egész EU issza meg a levét.
– Amikor 30 éve az MSZMP-s állampártiak lapátolták ki a közvagyont, még gyerek volt, nem terhelte felelősség, amiért nem tetszett forradalmat csinálni. Most, negyvenesként nem nyomja a vállát?
– Mindannyiunknak van felelőssége abban, mi történik Magyarországon. Mindenki a saját lehetőségei szerint tehet érte valamit. Egyesek például interjúkat készítenek, mások meg interjúkat adnak, hogy a közvéleményt tájékoztassák arról, mi zajlik éppen.
– Ön éppen Bécsből tájékoztatja: kivételesen nem a covid miatt beszélünk Skype-on, hanem mert ott él. Miért is?
– Magyar alkotmányjoggal foglalkoztam otthon, csakhogy abban manapság az ember nem lelheti nagy örömét. Jelenleg osztrák alkotmányjogot tanítok németül, osztrák hallgatóknak. Szakmailag jóval izgalmasabb, jobb közérzettel folytatható tevékenység.
– Miért?
– Akkor érdemes alkotmányjogot tanítani, ha van az alkotmánynak normativitása. Magyarán, ha hatékonyan szabályozza azt, ami az adott országban történik. Az elmúlt tíz évben otthon az alkotmány, benne az alapjogok normativitása folyamatosan csökkent. El lehet mondani persze a hallgatóknak az előadáson, hogy ez a hatalommegosztás elve, ezek meg ezek a szervek függetlenek, csak nekem rossz érzésem lenne ezt előadni úgy, hogy közben nyilvánvaló: az elv a gyakorlatban nem nagyon érvényesül, mert az intézmények csak papíron függetlenek. Ez tehát jelentősen befolyásolta azt, hogy most hol élek. De nem adtam fel a reményt.
– Miben reménykedik?
– Abban, hogy a tudást, amelyet az elmúlt évtizedekben megszereztem, egyszer még a hazám szolgálatába állíthatom.
