A vétó a gyengeség jele – a harcos magyar uniós diplomácia mérlege
Az elmúlt hat évben Magyarország adta le az uniós külpolitikai vétók hatvan százalékát, míg a többi 26 tagállam osztozik a negyven százalékon. A valós szám még kisebb, mert az országok jelentős része nem használja a csodafegyvert. Nincs szüksége rá, mert érdekeit másként is tudja érvényesíteni az EU-egyeztetések során. A hírekbe is bekerülő rendszeres magyar blokk tehát kevésbé az erő, inkább a gyengeség jele: annak beismerése, hogy más módon már képtelenek vagyunk befolyásolni az EU külpolitikáját.
Vétózni a végtelenségig? Új lendületet kapott a konszenzusos külpolitikai döntéshozatalról szóló vita az Európai Unióban az ukrajnai háborúval kapcsolatban, részben a magyar kormány miatt. Budapest az éppen aktuális szankciós csomag elfogadása előtt többször fenyegetett vétóval, amennyiben nem alakulnak a dolgok a szája íze szerint. Így sikerült az invázióra áldását adó Kirill moszkvai pátriárkát mentesíttetni a büntetőintézkedések alól tavaly júniusban. De még a múlt héten, a tizedik csomag elfogadásakor is felvetődött, hogy a magyar kormány csak akkor támogatja, ha három orosz oligarchát kihúznak a büntetési listáról. (Erre végül nem került sor.) Igaz, messze nem pusztán a mostani magyar stratégia az oka a vétópolitika esetleges felülvizsgálatának. Évtizedek óta visszatérő kérdés, hogy érdemes-e fenntartani az 1970-es évektől alkalmazott egyhangúság követelményét az Európai Unió kül- és biztonságpolitikákájában.
Az EU-tól jól megszokott módon a kérdésfelvetést hosszas töprengés követte, majd nem történt semmi.
A kül- es biztonságpolitika ugyanis túl érzékeny terület, ahol éppen az egyhangúság fenntartása garantálja az alapvető tagállami érdekek védelmét. Viszont az ukrajnai háború ismét felerősítette a kérdést, amellyel addig alapvetően uniós jogászok molyoltak. Vajon nem lenne érdemes bevezetni a külpolitikai döntéshozatalban is a Tanácsban (ahol az EU szakminiszterei döntenek az ágazati kérdésekről) már bejáratott minősített többséget? Most ugyanis a legtöbb uniós szakpolitikai területen két feltétel teljesülésével fogadják el a jogszabály-tervezeteket: a tagállamok 55 százalékának (a 27-ből 15 tagállamnak) a javaslat mellett kell szavaznia, illetve a javaslatot támogató tagállamok az EU teljes népességének legalább 65 százalékát kell képviselniük.
Az egyhangúságot ellenzők szerint hatékonyabb lenne a döntéshozatal, ami a viharos-háborús időkben különösen szükséges. A brüsszeli uniós buborékban még a háború előtti időszak egyik legkeserűbb példájaként emlegetik, amikor 2020-ban Ciprus megakadályozta a többi 26 tagállamot a belarusz elnökválasztást elcsaló és a kirobbant tüntetéseket szovjet stílusban letörő Lukasenka diktátor szankcionálásában. Miközben a brüsszeli szürke padlószőnyeges tárgyalótermekben a tagállamok képviselői egymást gyúrták, az EU-t nem sokkal korábban elhagyó Egyesült Királyság gyorsabban bevezette a büntetőintézkedéseket.
A minősített többséggel való döntéshozatal másik fontos előnye, hogy harmadik államok nem használhatják ki az uniós országokkal fenntartott különleges kapcsolataikat közös EU-fellépések megakadályozására – és ennek emlegetésekor a legtöbb szem az Oroszországgal és Kínával szoros kapcsolatra törekedő Magyarországra szegeződik.
Előnyök mellett ugyanakkor nyilvánvaló hátrányai is vannak a minősített többség teljeskörű bevezetésének. Az első a megszokás: minden ellenkező híreszteléssel ellentétben az uniós mechanizmust is emberek alkotják. Márpedig ha a Tanácsban fél évszázadon keresztül a döntéshozók arra szocializálódtak, hogy külpolitikai kérdésekben mindenki véleményét figyelembe kell venniük, azt nehéz megváltoztatni. Ráadásul az egyhangúság követelménye miatt a legkisebb tagállam is magáénak érezheti a közös uniós külpolitikát, hiszen a „nagyoknak” figyelembe kell venni az ő szempontjait is. Így, legalábbis elvben, Málta vagy Litvánia súlya külpolitikai kérdésekben megegyezik Németországéval vagy Franciaországéval – ezt az előnyt a kisebb tagállamok nyilván nem szívesen adják fel.
Praktikus okai is vannak az egyhangúság fenntartásának. Konszenzusos szavazás után a politikusok nem hátrálhatnak ki egy döntés mögül és nem szónokolhatnak szomorúan arról, hogy „nélkülünk született a döntés”. A második hátrány, hogy a külpolitika területén nincs kötelezettségszegési eljárás. Azaz, amennyiben egy tagállam úgy döntene, hogy egy minősített többséggel meghozott határozatot nem hajt végre, jelenleg sem a Bizottságnak, sem a Bíróságnak nincs jogi eszköze a kényszerítésre. Az egyik lehetséges kompromisszumos megoldás tehát az lehet, ha a külpolitika egyes területein bevezetik a minősített többséget, míg más területeken fenntartják az egyhangúságot.
Vajon az ukrajnai háborún kívül mi indokolja, hogy a döntéshozatal reformja ismét előkerült? „Az Európa Jövőjéről szóló konferenciasorozat egyik javaslata volt, hogy töröljék el az egyhangúsági követelményt, kivéve az új tagok felvételénél” – mondja a Válasz Online-nak Szép Viktor, a Groningeni Egyetem európai és gazdasági jogi tanszékének adjunktusa. A szakember Ramses A. Wessellel közösen írt tanulmányát kedden mutatták be az Európai Parlament Alkotmányügyi Bizottságában, ami jól jelzi a témával kapcsolatos érdeklődést. A Tanács soros elnökségét tavaly júliusig betöltő Csehország magáévá is tette a felvetést és megszondázta a tagállamokat, érdekes módon egyikük – így Magyarország sem – utasította vissza csípőből a reformot.
A szakértő szerint ennek egyik magyarázata egy alkucsomag lehet. Az egyhangúsági követelmény eltörléséért cserébe felgyorsíthatnák például a balkáni tagjelöltek integrációját. (Magyarország régóta szorgalmazza, hogy a tőlünk délre eső országokat, kezdve Szerbiával, minél előbb fel kell venni az Európai Unióba.) A rendszeres magyar vétókról, vétófenyegetésekről szólva Szép Viktor szerint sokszor nem is feltétlenül azok ténye, inkább módja ingerli a partnereket. Soklépcsős egyeztetéseken mennek át ugyanis a témák, mire azok eljutnak a Külügyek Tanácsáig, ahol a tárcavezetők üléseznek. Ott vétót bejelenteni minimum udvariatlanság, zárójelbe teszi ugyanis a sokszor igen intenzív egyeztetéseket, miközben alsóbb szinteken is lehetne jelezni az egyet nem értést. Ráadásul ezek a döntések politikai szempontból kihatnak más területekre is.
„Az EU a »te megvakarod az én hátam, én megvakarom a tiédet« elvén alapul, azaz a tagállamok folyamatosan alkukat kötnek, amelyben egy adott szakpolitikai kérdés támogatásért cserébe a másik állam számára fontos ügyben visszaadják a szívességet” – magyarázza Szép Viktor.
Ezt az egyeztetésekre és kompromisszumokra épülő rendszert nehezíti meg, amikor az egyik szereplő rendszeresen a „tüske a köröm alatt” stratégiáját követi. Szép Viktor ugyanakkor a magyar EU-kilépésről szól víziók elvetését javasolja. Az Orbán-kormány ugyanis bizonyos határokat láthatóan nem lép át. Ha túlságosan nagynak érzi a politikai ellenszelet, megszavaz olyan dolgokat is, amelyekhez nem nagyon fűlik a foga: eddig például mind a tíz szankciós csomagra rábólintott. Egy Oroszországot büntető pakk teljes elutasítása beláthatatlan politikai következményekkel járna, az intézkedések ugyanis lényegében a világ hét legfejlettebb demokratikus gazdaságát tömörítő G7-csoport szankcióinak uniós szintre való átültetését jelentik. Elfogadásuk esetleges magyar megakadályozása nemcsak a 26 többi EU-tagországgal való végzetes kenyértörést, hanem például az Egyesült Királysággal, Japánnal és az Egyesült Államokkal való nyílt konfliktust is jelentené. Ezt pedig egy, mégoly szabadságharcos kormány sem vállalja föl, hiszen ezzel nemcsak saját helyzetét lehetetlenítené el, de komoly uniós válságot is generálna.
Az Európai Unió egyik atyjaként számontartott Jean Monnet egyszer azt mondta, „Európa válságokban alakul, és az ezen válságokra adott megoldások összege lesz.” Ha valamiből, válságokból az elmúlt másfél évtizedben bőven kijutott kontinensünknek. Világgazdasági recesszió, eurózóna-krízis, brexit, koronavírus és most a háború: alighogy az EU fellélegezhetett, máris jött a következő probléma. A kérdést most úgy is fel lehet tenni, vajon repedezik az ukrajnai háborúval kapcsolatos egység betonfala? A konszenzusos külpolitikai döntéshozatal, s ezzel együtt az uniós egység nagy próbája lesz, ha a már jelenleg is kibukó feszültségek idővel még meghatározóbbak lesznek. Legalábbis ettől tart az egyik legismertebb francia EU-szakértő, Serge Guillon, aki 2012 és 2014 között Jean-Marc Ayrault akkori miniszterelnök uniós főtanácsadója volt. „Az ukrajnai háború hamarosan épp olyan megosztó téma lehet, mint annak idején az iraki konfliktus. Nagy-Britannia, Olaszország vagy Spanyolország támogatta az inváziót, míg Franciaország és Németország nem. Habár most az utóbbi két állam is nyilvánvalóan elítéli az orosz agressziót és segíti Ukrajnát, jóval óvatosabb álláspontot képvisel, mint mondjuk Lengyelország meg a baltiak” – magyarázza a szakértő a Válasz Online-nak. Szerinte ahogy a háború mindinkább patthelyzetté alakul, úgy fognak felerősödni ezek a nézetkülönbségek, s ezeket egyre nehezebb lesz kezelni a mostani konszenzusos külpolitikai döntéshozatallal. Ízelítőt már így is kaptunk a konfliktusokból.
Amikor Emmanuel Macron francia elnök arról beszél, hogy „nem szabad megalázni Oroszországot”, vagy Olaf Scholz német kancellár vonakodik fegyverek átadásától, a harcosabb államok dühét vonja magára.
„Cserébe” viszont utóbbiak megkapják, hogy nincs forgatókönyvük a kiútra. Azt a francia szakember is úgy látja, hogy az egyhangúság követelményével kezdeni kell valamit, különösen, mivel elvben hamarosan balkáni tagállamokkal is bővül az Európai Unió. Egy 28-30 tagállammal bíró EU már 26 országgal is döcögő külügyi döntéshozatala alighanem teljesen megbénulna.
A paralízis jelei már most is mutatkoznak. A már említett Szép Viktor-tanulmány összesítése szerint 2016 és 2022 között 30 alkalommal fordult elő olyan eset, ahol a tagállamok blokkoltak, vétóval fenyegettek vagy késleltettek közös külpolitikai döntéseket. Ebben a listában Magyarország különösen sokat szerepel, kiváltképp a Kínát és Oroszországot érintő ügyekben. A harminc esetből számszerűsítve 60 százalék (18) köthető Magyarországhoz, a maradék tizenkettőn nyolc tagállam osztozik. (Görögország négyszer, Ciprus kétszer, Ausztria, Csehország, Olaszország, Franciaország, Málta és Románia egyszer-egyszer avatkozott közbe ilyen drasztikusan.) Az esetek általában Kínával (hat esetben), Oroszországgal (öt), Venezuelával, Belarusszal és a palesztin-izraeli konfliktussal (három-három esetben), Líbiával, Törökországgal és az Arab Ligával álltak összefüggésben (egyszer-egyszer.) A konkrét vétózás mellett előfordult a vétóval való fenyegetés, illetve a döntések elnapolása a tagállami ellenállás miatt.
A vétókat ugyanakkor nem lehet önmagukban kezelni, azok arról is árulkodnak, miként tekint egy ország az Európai Unióra. Míg Scholz német kancellár vagy Macron francia elnök többször beszélt már az egyhangúság eltörléséről, a „szuverenisták” azt hevesen ellenzik. Mateusz Morawiecki lengyel miniszterelnök a vétók eltörlése esetén attól tart, hogy „az erős dominálja a kisebbet”, tavaly nyáron tusnádfürdői beszédében pedig Orbán Viktor miniszterelnök egyenesen az „imperializmus” veszélyéről beszélt.
Külügyi témájú vétók és blokkolások az EU-ban, 2016 és 2022 között
- 2016. július: Magyarország és Görögország tiltakozása nyomán késve, és jelentősen tompítva ad ki az EU Kína és a Fülöp-szigetek között a Dél-kínai tengeren kialakult konfliktussal kapcsolatos nyilatkozatot.
- 2017. február: Magyarország meggátolja a Belarusszal szembeni fegyverembargót, amíg más tagállamok nem egyeznek bele bizonyos kaliberű lőfegyverek mentesítésébe.
- 2017. március: Magyarország megakadályozza az EU közös levelét, amely szót emel a Kínában bebörtönzött jogászok elleni kínzás miatt.
- 2017. június: Görögország megakadályozza az EU állásfoglalását az ENSZ kínai emberijogi helyzetet kritizáló álláspontjával kapcsolatban. Görögország blokkolja a Venezuela elleni szankciók elfogadását is, melyeket végül novemberben vezetnek be.
- 2018. május: Magyarország, Csehország és Románia megvétózza az EU közös nyilatkozatát, amely elítéli az amerikai nagykövetség áthelyezését Jeruzsálembe.
- 2019. február: Olaszország megvétózza az EU pozícióját, amellyel elismerné az ellenzéki Juan Guaidót Venezuela ideiglenes elnökének. Magyarország vétóval fenyeget egy, az Arab Ligával kapcsolatos állásfoglalást. Magyarország a Belarusszal szembeni fegyverembargó elfogadását is blokkolja.
- 2019. április: Franciaország megvétózta a líbiai Khalifa Haftarnak címzett nyilatkozatot, amely a tábornok offenzívájának leállítására szólított fel. Magyarország megvétózza az izraeli kormány – a folytatódó telepépítések miatt tervezett – elítélését.
- 2019. október: Magyarország megvétózza az észak-szíriai török intervencióval kapcsolatos közös uniós állásfoglalást.
- 2019. november: Magyarország blokkolja a új hongkongi belbiztonsági törvényével kapcsolatos állásfoglalást.
- 2020. március: Ausztria és Magyarország megakadályozza az EU líbiai tengerészeti programjának kiterjesztését.
- 2020. szeptember: Ciprus megakadályozza a belarusz rezsim szankcionálását.
- 2021. április: Magyarország megvétózta a közös uniós álláspontot Kína új hongkongi belbiztonsági törvényével kapcsolatban.
- 2021. május: Magyarország megvétózta az izraeliek és a palesztinok közötti tűzszünetre felszólító EU-nyilatkozatot.
- 2021. június: Magyarország ellenállása miatt meghiúsul a Kína Hongkong-politikájával kapcsolatos EU-nyilatkozat kiadása.
- 2022. április: Magyarország öt héttel késlelteti az Oroszország elleni olajszankciók elfogadását. Görögország, Ciprus és Málta blokkolja az orosz hajók EU-kikötőkbe való kikötését, erre végül 2022. júniusától került sor.
- 2022. június: Magyarország megvétózza Kirill pátriárka szankcionálását.
- 2022. szeptember: Magyarország EU-szankciók blokkolásával fenyeget, amennyiben három oligarchát nem vesznek le a listáról. Magyarország vétót helyez kilátásba, ha az EU az ENSZ Emberijogi Tanácsától kér segítséget az orosz emberijog-sértések feltárására.
A retorikai tűzijáték fontos igazságot fátyoloz el: a vétót rendszeresen alkalmazó tagállam valójában saját gyengeségéről és elszigeteltségéről tesz tanúbizonyságot. Arról, hogy már nem képes koalícióépítésekkel, szövetségkötésekkel, egyedi alkukkal („te megvakarod az én hátam, én megvakarom a tiédet”) számára megfelelő irányba befolyásolni a döntéshozatalt. Ezt a magyar magányt más empirikus adatok is alátámasztják. A tekintélyes Nemzetközi és Biztonsági Kérdések Német Intézetének nemrégi összesítése szerint 2020-21-ben Magyarországot szavazták le legnagyobb arányban a tagállamok közül a Tanácsban. 2020-ban a lengyel-magyar páros adta le a „nem”-szavazatok negyedét, 2021 első felében pedig a felét. „2021-ben Magyarország a Tanáccsal való egyet nem-értés olyan szintjét érte el, mint korábban csak Nagy-Britannia” – állapítják meg a szerzők.
Ez egy aránylag új fejlemény, hiszen 2010-15 között Magyarország még az átlagban helyezkedett el. A magyar vétók és a leszavazások száma mellett a külső percepció is a magyar érdekek érvényesítéséhez szükséges mozgástér szűküléséről tanúskodik. A Külügyek Európai Tanácsa nevű agytröszt által megkérdezett 822, EU-val foglalkozó európai kormánytisztviselő, diplomata, szakértő és újságíró körében Magyarország volt a leginkább csalódást keltő tagállam 2020-ban, amiképpen már 2018-ban is. E tény nem azért érdekes, mert a brüsszeli fogadásokon diplomatáink szájában megkeseredik a lazac, hanem mert hazánk szövetségi rendszeren belüli marginalizációról tanúskodik. Márpedig ezt jól felfogott saját érdekében minden EU-tagállam elkerülné.
Mi pedig, úgy tűnik, még büszkék is vagyunk rá.
Nyitókép: Ludovic Marin / AFP
Ezt a cikket nem közölhettük volna olvasóink nélkül. Legyen támogatónk a Donably-n, az új, biztonságos, magyar fejlesztésű előfizetési platformon. Paypal, utalás és más lehetőségek itt >>>
