Megbénul az EU a magyar elnökség idejére – de ez nem Orbán vagy Brüsszel hibája
Sok hűhó semmiért? Míg Európában sokan aggódnak amiatt, hogy a magyar kormány tölti be 2024 második felében az EU soros elnöki tisztét, bőven esélyes, hogy Magyarország az évtized legkevésbé jelentős elnökségét viheti majd. És erről még csak nem is Orbán Viktor tehet. Meg nem is Brüsszel: 2024 második felére így is, úgy is teljesen megbénul majd az EU intézményrendszere. Mi akkor a felfokozott hangulat oka? Mi a tét magyar részről? Háttér.
Soros? Elnökség? Ráadásul Brüsszel, amely még ezt is elvenné tőlünk, magyaroktól? Sokan máris felfokozott hangulatba kerültek a jövő év második félévében esedékes magyar EU-elnökség körüli hajcihő láttán – mielőtt azonban megmerítkeznénk a részletekben, nézzük meg, mi is ez az elnökség pontosan. Ehhez pedig érdemes kicsit távolabbról indítanunk.
Az EU három nagy intézménye közül – Bizottság, Parlament, Tanács – az utóbbi a legerősebb, hiszen ez fogja össze a kormányokat. Nincs olyan jogalkotási folyamat, amelyből ki lehetne hagyni. Csúcsszerve az Európai Tanács: ez a tagállamok vezetőinek, azaz az állam- és kormányfőknek a fóruma. Egy konkrét ember elnökli, akit két és fél évre választanak: jelenleg a belga Charles Michel tölti be a tisztséget. Ezen a szinten a stratégiai irányokat határozzák meg, de az aprómunka, a hétköznapi jogalkotás alsóbb szinteken történik.
Ezeket az alsóbb szinteket nevezik az Európai Unió Tanácsának. Részei a szakminisztereket összefogó formációk; a szakdiplomaták rendszeres ülései; és persze az egész együttműködést felügyelő, hetente többször is megtartott nagyköveti értekezletek, ahol az EU-hoz rendelt úgynevezett állandó képviselők vitatkoznak és szavaznak. Ezekben a tanácsi formációkban dől el a legtöbb esetben a Tanács, azaz a tagállamok közös álláspontja.
Új jogszabály jellemzően úgy születik az EU-ban, hogy a Bizottság megírja az első változatot, majd a Tanács és a Parlament is megvitatja, módosításokat javasolnak, és a három intézmény delegáltjai addig egyeztetnek, amíg a szöveg az Európai Parlamentben (EP) is megfelel a képviselők többségének és a tagállamok számára is elfogadható.
A tanácsi vitákat és a fent bemutatott, trialógusnak nevezett egyeztetési folyamatot félévente másik ország diplomatái vagy politikusai szervezik – attól függően, hogy éppen a diplomaták vagy a miniszterek tárgyalnak-e egymással az adott ülésen. Az elnöklő ország képviselői határozzák meg az ülések napirendjét, ők vezetik a vitákat. És ami talán ennél is fontosabb: a szavazások előtt háttértárgyalásokon igyekeznek előre biztosítani a többséget a döntésekhez. Azaz: felmérve a tagállami igényeket, kompromisszumos megoldásokat találnak ki.
Az elnöklő ország jórészt kényszerpályán mozog, mert az évekig tartó jogalkotási folyamat kijelöli, hogy éppen mivel kell foglalkozni, nagyon nem lehet variálni a témákkal. A magyar elnökségre készülő kormánytisztviselőktől úgy hallottuk, hogy mintegy 250-300 nyitott dossziét örökölnek meg várhatóan a 2024 első felében elnöklő belgáktól, azaz ennyi folyamatban lévő ügyben kellene majd haladni valamit. Az elnökség legtöbb energiája erre megy majd el. Ehhez kétszáz fősre bővítik a brüsszeli követség létszámát, leginkább minisztériumi munkatársakat helyeznek át ideiglenesen Brüsszelbe. A folyamat már elkezdődött, jelenleg mintegy százan dolgoznak a magyar Állandó Képviseleten, ami máris több a szokásosnál. Itthonról pedig még legalább hatszázan dolgoznak majd az elnökségi ügyeken a csúcsidőben.
Informális mozgástér azért lehet
Valamennyi mozgástere azért van az elnöklő országnak, mert azzal már lehet játszani, hogy a vitatott ügyek közül melyeket erőlteti, azaz hol fektet be nagy energiákat a kompromisszum megtalálására, és melyek azok a döglődő akták, amelyek a feloldhatatlannak látszó ellentétek miatt a fiókban maradnak.
E háttéralkuk szervezésében van az elnökségben rejlő igazi lehetőség: rendkívüli mélységben meg lehet érteni, hogy melyik ország mit akar valójában, szívességeket lehet tenni, és az így keletkező információs és kapcsolati tőkét még évekig lehet használni olyan esetekben, amikor a volt elnök a saját érdekében kívánja mozgatni a többieket. Illetve fel lehet használni az elnökséget mindenféle kísérőprogramok, konferenciák, akár csúcstalálkozók szervezésére is: ezek szintén alkalmat adnak az informális befolyás erősítésére.
Az EU-s etikett szerint azonban az elnöklő ország közvetlenül nem használhatja saját céljai érvényesítéséhez az elnökséget: semleges előkészítőnek, a kompromisszumok közvetítőjének kell lennie, mindenkire figyelemmel, és nagyon óvatos, nagyon kiegyensúlyozott nyilatkozatokkal. Ez a megközelítés elég távol áll a magyar diplomácia sokszor igen harsány, provokatív és a többségi állásponttal számos esetben élesen vitatkozó stílusától.
Több, a magyar elnökség előkészítésén a kormánynak dolgozó forrásunk is állította, hogy nem őrjöngésre készülnek. Sőt. Az elnökség egyik kimondott célja, hogy megmutassák: a magyar kormány képes mindenki megelégedésére lehozni a fél évet.
Ezzel egyrészt bizonyítanák, hogy az Orbán-kabinet tárgyalóképes és megbízható partner, másrészt olyan kedvenc ügyeket nyomnának csak meg, amelyekhez lenne támogatás több másik tagállamból is. Az ideológiai vitákat tehát nem gerjesztenék a mostani állás szerint – a dúvadmentes hozzáállás hihetőségét egyelőre mindenesetre nem erősítik a nyilatkozatok, amilyenre Gulyás Gergely is ragadtatta magát a minap. A Miniszterelnökséget vezető miniszter közölte: „Valóban el lehet gondolkodni, hogy ennek az Európai Uniónak az elnökségét nem betölteni büntetés vagy jutalom.” Különben is, hazánk tesz szívességet az Európai Uniónak, ha hajlandók vagyunk ellátni a feladatot.
Hajrá, demográfia!
A nagy ötlet az új témák felvetése közül a „demográfiai kihívások” problémakör bevitele az európai politikába. Ez annyiban volna magyar ügy, hogy a bevándorlás helyett a családtámogatási lehetőségeket ajánlanák a tagállamok figyelmébe. Volt ilyen saját téma az eddigi egyetlen magyar elnökség idején, 2011 első felében is, akkor a „roma integrációs stratégia” került elő, amit át is nyomott annak idején az EU intézményein a magyar kormány, bár a programnak hosszabb távon nem volt különösebb hatása. Demográfiaügyben az igazi siker az lenne, ha saját biztost kapna a téma, és esetleg egy magyar főigazgató alá tartozna a terület. Mert bizony
csatlakozásunk óta még sosem volt magyar főigazgató a Bizottságban, holott a politikai kinevezettnek számító biztosok után ez a legfontosabb pozíció a rendszerben
– a szakpolitikai ügyeket alapvetően ők viszik, és befolyásuk a jogalkotásra sokszor nagyobb, mint a biztosoké. Ha ez összejönne most, ráadásul egy magyar kezdeményezésű téma beemelésével, akkor az szép sikere lenne a magyar elnökségnek. Ennél ambiciózusabb tervvel előállni, főleg ekkora politikai ellenszélben, nem volna reális.
Ne is legyen
Ugyanis maga az elnökség is veszélyben van, még ha nem is nagyon nagy veszélyben. Június 1-jén az Európai Parlament meggyőző többséggel, 442 igen és 144 nem szavazattal elfogadott egy határozatot, amelyben felszólították a Tanácsot, hogy vegye el az elnökséget a magyar kormánytól. A határozatot az EP 7 frakciójából 5 támogatta (a néppárt, a szocialisták, a liberálisok, a zöldek és a radikális baloldal).
A határozat nem tér ki arra, hogyan vegyék el az elnökséget, és egy nem túl konkrét fenyegetést tartalmaz arra az esetre, ha a Tanács nem fogadna szót. Azt írják a képviselők, hogy ebben az esetben „a Parlament megteszi a szükséges lépéseket” – amiről egyelőre senki sem tudja, hogy pontosan mit jelent. Talán azt, hogy a Parlament bojkottálja majd a fent bemutatott trialógusokat, vagyis nem egyeztetnek a Tanáccsal az új jogszabályokról. Ez akadályozná ugyan a magyar kormány mozgásterét, de mint látni fogjuk, pont 2024 második felében ez a fenyegetés kevésbé durva, mintha bármikor máskor váltanák be. Ráadásul addigra a mostani Parlament mandátuma lejár, és nem biztos, hogy az új képviselők ugyanekkora többségben lesznek ennyire kritikusak a magyar kormánnyal szemben (bár a mostani közvélemény-kutatások szerint nagyon nagy átrendeződésre nem lehet számítani).
Az EP jogilag nem tudja megakadályozni a magyar elnökséget, és igazából nincs eljárási rend arról, hogy egy tagállamtól elvehessék azt. Készültek ugyan EU-s joggal foglalkozó neves szakértőktől ötletek, hogyan lehetne kizárni a magyar kormányt az elnökségből, de még ezek sem valamiféle szankcióként működhetnének, hanem inkább elkerülő taktikákat sorolnak fel. Egyes forrásaink szerint a Tanácsban jobban aggódnak amiatt, hogy a júliusban kezdődő spanyol elnökség harmadik hetében előrehozott választást tartanak Spanyolországban és így esélyes, hogy menet közben lecserélik a minisztereket és a vezető diplomatákat olyanokra, akik nincsenek képben az egyes dossziék történetét, a korábbi vitákat illetően.
Az EP magyar kormány elleni állásfoglalása azzal kapott különös súlyt, hogy néhány tagállam egyes kormánypolitikusai jelezték: megértik a Parlament aggodalmát. A német EU-ügyi államtitkár például azt mondta, nem látja, hogyan lehet sikeres egy magyar elnökség; a holland külügyminiszter pedig azt, hogy kényelmetlen számára a magyar elnökség gondolata. Erős szavak erős tagállamoktól, de még nem következik belőlük, hogy tényleg el akarnák venni az elnökséget Magyarországtól.
A lapunk által megkérdezett diplomaták és EU-s intézményeknél dolgozó szakemberek túlnyomó többsége szerint nem is reális, hogy az elnökséget elvegyék,
bár volt aki emlékeztetett: mostanában képesek az EU intézményei olyat húzni, ami korábban teljesen elképzelhetetlen volt. Például ha volt valami, amit az EU sosem tűrt, az a visszamenőleges adóztatás, azaz hogy egy kormány úgy vezessen be új adónemet, hogy azt a bevezetés előtti időszakra is be kelljen fizetni. 2022-ben azonban az energiaárak elszállásával ezt mégis megengedték az óriási profithoz jutó energetikai cégekkel szemben. Ugyanígy tabu volt a cégeknek nyújtott állami támogatás, a kivételeket alaposan indokolni kellett, és hosszas eljárások után lehetett csak élni vele – ehhez képest a járvány nyomán a Bizottság elengedte a gyeplőt, és szinte bemondásra hagyta a kormányoknak, hogy megmentsék a bajba került vállalatokat. Az pedig teljesen elképzelhetetlen volt tavalyig, hogy az uniós tagállamok közösen fegyvereket vásároljanak egy háborúban álló országnak, márpedig Ukrajna újabban rendszeresen kap ilyen támogatást, még ha a legutóbbi 500 millió eurós tételt a magyar kormány éppen blokkolja is. E logika felől nézve egy soros elnökség elvétele nem is lenne olyan nagy tabudöntés, „hiszen mostanában bármi megtörténhet” – szól a vélekedés.
Mindenesetre a június eleji EP-határozat és az azt követő nyilatkozatok sem állították le a készülődést: június 7-én és 8-án Budapesten tárgyalt a Tanács Főtitkárságának két főigazgatója, Didier Seeuws és Agnieszka Bartol, s ezzel hivatalosan is elkezdődött a felkészülés a magyar elnökségre. A tárgyalások rendben mentek, nem volt szó arról, hogy mégse legyen az egész.
Légüres tér
2024 második fele izgalmas időszak lesz az EU történetében, de a lehető legkevésbé kedvez majd új jogszabályok elfogadásának, így a tanácsi elnökség szempontjából érdektelen félévre számíthatunk. Hogy miért? Nos, 2024 júniusának első hetében lesz az EP-választás, ami után átalakulhatnak a frakciók, meg kell választani a EP tisztviselőit, ki kell jelölni, hogy a nyitott dossziékról kik tárgyaljanak a Tanáccsal. Az egész rendszer szeptember előtt aligha áll fel.
Aztán október végén lejár a biztosok, és így a bizottsági elnök, Ursula von der Leyen mandátuma is. A Tanácsnak új bizottsági elnököt kell jelölnie, és az EP azzal lesz leginkább elfoglalva, hogy őt és az új biztosokat meghallgassa, aztán szavazzon a testületről. A lelépő biztosok sem a beragadt jogszabályok csiszolgatásával lesznek elfoglalva, hanem a saját jövőjükkel, sokuknak állást kell majd keresniük. Ahogy a kabinetfőnökök, főigazgatók, azaz a brüsszeli hivatalnoki kar elitje is a saját sorsával törődik majd leginkább. Ilyen helyzetben nagyot nem lehet alakítani törvényalkotással. Egy magyar kormányzati tisztviselő szerint „jó, ha két hónap marad igazi munkára”, bár van kollégája, aki ezt pesszimista véleménynek tartja.
A legizgalmasabb feladat a következő, 2028 és 2035 közötti költségvetés előkészítése lehet, de az érdemi munka a mostani ütemterv szerint ebben az ügyben is csak 2025-ben várható majd.
A magyar elnökség a demográfiai kérdések beemelésén túl a bővítést szeretné sürgetni, elsősorban a balkáni jelentkezők támogatásával. A magyar kormány az EU és külső partnerei közötti csúcstalálkozót szervezne Magyarországra az elnökség alatt, de ehhez az is kell, hogy a nyugatiak és az ukránok is eljöjjenek. Ha a magyar–EU illetve a magyar–ukrán viszony nem javul, akkor egy ilyen típusú rendezvény megfúrása inkább reális fenyegetés, mint hogy a magyar elnökséget úgy általában vegyék el – hallottuk diplomáciai forrásokból.
Bóka a szellemi, Kovács az anyagi vezető
A 2011-es magyar elnökség egyik emlékezetes konfliktusa volt, amikor Martonyi János külügyminiszter és Matolcsy György gazdasági miniszter egymásnak estek, hogy kinek az emberei vezessék az elnökség legfontosabb tárgyalásait. Akkoriban az EU leginkább a pénzügyi válsággal volt elfoglalva, és a magyar elnökségnek az eurózóna stabilizálásáról szóló, a zónán kívüli Magyarország számára kevésbé releváns témákat kellett kezelnie. Matolcsy megpróbálta az elnökség elején elmozdítani a Martonyi által delegált szakdiplomaták egy részét, de a csörte végül a külügyesek győzelmével zárult. Akkoriban még a külügy EU-államtitkársága volt az elnökség fő koordinálója, az azóta fideszes EP-képviselőként működő Győri Enikő vezetésével.
Most ilyen belső rivalizálás nem körvonalazódik. Azóta az igazságügyi tárca, illetve Orbán Viktor hivatala (Miniszterelnöki Kormányiroda) viszi az EU-s ügyeket, és nem a külügy.
Ennek megfelelően az elnökség szakmai részének irányítója Bóka János, aki egyrészt az igazságügyi tárca államtitkára, másrészt miniszterelnöki biztos is
és Orbán Viktor serpája – ez azt jelenti, hogy a brüsszeli csúcsokra ő kíséri el a miniszterelnököt, és ő az egyetlen a magyar államigazgatásból, aki élőben követheti, hogy miről van szó a szigorúan zárt ajtók mögött tartott megbeszéléseken. Bóka így egyszerre Orbán személyes tanácsadója és az EU-s politika alakításának vezető tisztségviselője. Ilyen erős EU-ügyi embere a magyar kormánynak a csatlakozás óta nem volt, és ez garanciát jelenthet arra, hogy a 2011-es hatásköri konfliktusok nem ismétlődnek meg.
Bóka viszonylag messziről érkezett meg Orbán Viktor mellé, hiszen 2009-ig Szent-Iványi István SZDSZ-es EP-képviselő brüsszeli munkatársa volt, majd egyetemi karriert futott be EU-s jogi vonalon. Ott figyelt fel rá Trócsányi László, aki egyengetni kezdte az útját a kormányzat felé: Bóka 2018-ban lett EU-ügyi államtitkár, és 2020 óta Orbán serpája.
Közben van külön kormánybiztosa is a magyar elnökségnek Kovács Zoltán személyében, aki egyben nemzetközi kormányszóvivő is: kiváló angoltudását Soros György egyetemén, a Budapestről azóta elkergetett CEU-n pallérozhatta. Kovácshoz nem az elnökségi politika meghatározása, hanem a programszervezés tartozik, és ezen a vonalon Rogán Antal miniszterhez van bekötve. A magyar elnökséget kísérő konferenciákat, rendezvényeket szervezi majd, azaz hozzá azok a feladatok tartoznak, amelyekre pénzt kell költeni: terembérlet, catering, szállás, utaztatás, biztosítás.
Az elnökség elején a biztosok általában ellátogatnak az elnöklő országba, illetve egy úgynevezett informális csúcsot is szokás rendezni, amikor az összes miniszterelnök felvonul az elnöklő tagállamban. Ezek lehetnek a legfontosabb rendezvényei a magyar elnökségnek: ezekhez kulturális események, például komolyzenei koncertek is szoktak kapcsolódni. Ha lesz politikai bojkottja a magyar elnökségnek, akkor az leginkább úgy érhető majd tetten, ha feltűnően sokan maradnak távol ezektől az eseményektől a többi ország vagy a Bizottság vezetői közül.
S hogy mi a maximum, amit a magyar kormány 2024 második félévéből kihozhat? Legfeljebb az, hogy legyen végre egy magyar főigazgató is az Európai Bizottságban. Praktikusan az elnökség tehát aligha számít sokat – csupán politikai szempontból érthető a hangulat, amely miatta máris a tetőfokára hágott.
Nyitókép: huszárruhában a brüsszeli Manneken Pis a féléves magyar EU-elnökség alkalmából 2011. január 3-án (fotó: MTI/Veres Béla)
Ezt a cikket nem közölhettük volna olvasóink nélkül. Legyen támogatónk a Donably-n, a biztonságos, magyar fejlesztésű előfizetési platformon. Paypal, utalás és más lehetőségek itt >>>
